Overskridelsene i Forsvarsbygg handler om mer enn en tillitskrise mellom statsråd og direktør. De avdekker en klassisk forvaltningssvikt: Kontraktsfasen behandles som en administrativ restpost, mens internkontrollen mangler tekniske sperrer. Løsningen ligger i bedre risikostyring, ikke i personkonflikter.

Etter overskridelser på flere hundre millioner kroner på rammeavtaler i Forsvarsbygg grep forsvarsministeren inn og omplasserte direktøren. Mediebildet preges av ord som tillitskrise og jakten på syndebukker. Men for oss som har arbeidet med store offentlige anskaffelser og kritisk infrastruktur, er dette et varslet drama – og et symptom på noe langt mer alvorlig enn én leders svikt.

Når en toppleder må gå fordi rammeavtaler er sprengt med hundretalls millioner kroner, sitter selve sykdommen i systemene og kontrollstrukturene – ikke bare i personen som til slutt måtte ta støyten.

To vidt forskjellige overskridelser

I debatten sauses ofte to fundamentalt ulike begreper sammen; overskridelse av et internt budsjett og overskridelse av en rammeavtales kunngjorte ramme.

Det første er et økonomistyringsproblem. Det andre er et rettslig spørsmål underlagt anskaffelsesregelverket. Når en rammeavtales kunngjorte maksimale verdi eller varighet er nådd, opphører avtalens rettslige virkning. Fortsatte avrop utover dette er i realiteten nye kontrakter inngått uten kunngjøring og konkurranse – en ulovlig direkteanskaffelse.

Dette er ikke en særnorsk fortolkning. EU-domstolen har slått fast at rammeavtalens maksimale mengde eller verdi må angis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget, og at denne rammen ikke kan overskrides (sak C-216/17, Coopservice). Praksisen er senere presisert i sak C-23/20, Simonsen & Weel, hvor domstolen understreket at oppdragsgiver mister retten til å foreta ytterligere avrop når den angitte maksimalgrensen er nådd. Dette er altså etablert europeisk rettstilstand, ikke en teoretisk øvelse for jurister.

Dette er heller ikke formalistisk paragrafrytteri. Det handler om at leverandører som ikke fikk rammeavtalen, fratas enhver mulighet til å konkurrere om hundrevis av millioner kroner – og at samfunnet går glipp av det prispresset, den kvalitetssikringen og den innovasjonen reell konkurranse gir. I sektorer som forvalter kritisk infrastruktur er dette særlig alvorlig.

Et system som tillater feil

Hvordan kan dette skje i en stor, profesjonell statlig etat? Svaret er nedslående enkelt. Svært mange virksomheter behandler anskaffelsesfaget som en isolert øvelse som avsluttes den dagen kontrakten signeres. Kontraktsforvaltningen – den operative fasen der pengene faktisk brukes – overlates ofte til prosjektledere uten automatiserte sperrer, uten sanntidsoversikt og uten reell kobling til anskaffelsesfaglig ekspertise.

Riksrevisjonen påpekte nettopp dette i sin rapport fra 2024 om forsvarssektorens oppfølging av rammeavtaler: manglende kontroll, svak oppfølging og direkte kjøp i strid med regelverket. Når en avtale kan overskrides med 50, 100 eller 300 millioner kroner uten at systemene stopper bestillingene automatisk, er ikke dette først og fremst menneskelig svikt. Det er en arkitekturfeil i virksomhetens risikostyring.

Det fritar likevel ikke toppledelsen for ansvar. Etter økonomiregelverket i staten plikter virksomhetens leder å etablere internkontroll som er tilstrekkelig til å fange opp nettopp denne typen avvik. Man trenger ikke være spesialist i anskaffelsesrett for å lede en statlig etat, men man må forstå risikobildet godt nok til å kreve at slike sperrer finnes. Samtidig stopper ikke ansvaret ved etatens dør: Hvis eierdepartementet gjennom sin etatsstyring kun har etterspurt fremdrift og leveranse – og ikke etterlevelse og internkontroll – bærer også den formelle styringslinjen sin del av ansvaret. Å bytte ut en toppleder løser uansett ikke én eneste teknisk eller prosedyremessig systemsvikt.

Fire grep som faktisk virker

Norsk forsvarssektor og offentlig forvaltning står foran historisk store investeringer i årene som kommer. Skal vi unngå at neste sak ruller over avisforsidene, må kontraktsfasen løftes til samme faglige nivå som selve konkurransegjennomføringen gjennom fire konkrete grep:

1. Gjør kontraktsforvaltning til et fag – ikke en restpost.

En anskaffelse er ikke ferdig ved tildeling. De som disponerer fullmakt til å foreta avrop, må forstå avtalens juridiske handlingsrom og begrensninger like godt som de som forhandlet den frem.

2. Bygg tekniske sperrer som faktisk sperrer.

Det må være teknisk umulig å generere en bestilling på en rammeavtale som har nådd sin maksimale ramme, med mindre det foreligger en formelt og juridisk vurdert endringsordre. Varsellamper bør blinke ved 75 og 90 prosent forbruk, slik at nye konkurranser kan lyses ut i tide – i stedet for at man havner i panikkartede «nødløsninger» med ulovlige direkteanskaffelser som resultat.

3. Avklar hvem som eier risikoen.

Strukturen må sikre klarhet i hvem som har fullmakt til å godkjenne avvik, og hvordan styringsinformasjon flyter fra prosjektnivå til toppledelse og videre til eierdepartementet – i formelle, etterprøvbare rapporteringsløp, ikke i kraft av at noen «burde ha visst».

4. Skap en kultur der avvik meldes, ikke skjules.

Frykt for represalier fører til at avvik underrapporteres og feil skjules, til toppledelsen først får vite om problemene når Riksrevisjonen eller mediene står på døren. God styring skapes ved å spille folk gode, sikre riktig kompetanse og bygge systemer som gjør det enkelt å gjøre rett og vanskelig å gjøre feil – ikke ved å jakte syndebukker etter at skaden er skjedd.

Forestillingen fortsetter

Å omplassere eller avskjedige en direktør gir kanskje en kortsiktig følelse av politisk handlekraft. Men uten kompetanse, tekniske sperrer, klar ansvarsfordeling og en moden avvikskultur, har vi bare byttet ut aktørene på scenen – mens selve forestillingen fortsetter som før.

Om forfatteren