Anskaffelsesrisiko og samfunnskritisk beredskap – er forsyningssektoren rustet for krisen?

Hva skjer når kritisk infrastruktur svikter – og det ikke finnes en rask hyllevareløsning? For virksomheter innen vann, energi, transport, havn og annen kritisk infrastruktur er dette ikke et hypotetisk spørsmål. Infrastruktur tar tid å bygge, er kostbar å erstatte og er ofte avhengig av komplekse, globale leverandørkjeder. Når noe først går galt, kan konsekvensene bli både langvarige og svært kostbare – og langt mer omfattende enn mange er klar over.

I en presset internasjonal situasjon vil en nasjonal oppdragsgiver dessuten raskt bli en liten aktør i et globalt marked. I en krise konkurrerer man ikke bare med naboen, men med hele verden – og havner ofte langt bak i leverandørkøen. Erfaring viser at stater i krisesituasjoner prioriterer egne behov først. Vi må ta høyde for at nasjonal lovgivning i eksportland kan endres over natten for å hindre leveranser ut av landet. I et slikt scenario hjelper det lite med en god kontrakt dersom leverandøren rettslig eller politisk er forhindret fra å levere.

Dette er kjernen i anskaffelsesrisiko i forsyningssektorene. Likevel behandles anskaffelser fortsatt ofte som et spørsmål om pris og prosess, fremfor risiko og beredskap.

Geopolitisk uro, press i globale leverandørkjeder og økte beredskapskrav har gjort anskaffelser til et sentralt virkemiddel for å håndtere risiko og sikre kontinuitet i samfunnskritiske tjenester. Anskaffelsen skal ikke bare være lovlig og effektiv – den skal redusere sårbarhet når systemene settes under press.

Vår erfaring med risikobaserte anskaffelser, både fra oppdragsgiver- og leverandørsiden, viser at nøkkelen ligger i å flytte fokus fra frykt til å gjøre feil til målstyring.

Risikoanalysen: Fundamentet for en robust anskaffelse

En vellykket anskaffelse i forsyningssektoren starter med en grundig risikoanalyse. Uten en forståelse av hvor sårbarheten ligger – enten det er teknisk avhengighet, lange ledetider eller sårbare logistikkjeder – vil tildelingskriterier og kontraktsvilkår fort treffe ved siden av målet.

Dette er ikke bare god praksis, men også en forutsetning for å kunne bruke handlingsrommet i forsyningsforskriften lovlig. Kravet til forholdsmessighet, kombinert med plikten til forsvarlig markedsanalyse og adgangen til markedsdialog etter forskriften, innebærer at oppdragsgiver må ha et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å kunne begrunne krav, kriterier og kontraktsvalg. I praksis vil dette ofte forutsette en strukturert risikoanalyse.

Risikoanalysen bør blant annet identifisere:

• hvilke komponenter eller tjenester som er kritiske for drift
• faktiske ledetider og markedsbegrensninger
• alternative leverandører eller løsninger
• konsekvenser av bortfall eller forsinkelse

Ved å legge en slik analyse til grunn, kan oppdragsgiver utforme anskaffelsen slik at den faktisk reduserer risiko – ikke bare oppfyller formelle krav.

Rettslig utgangspunkt: handlingsrom – og begrensning

Forsyningsforskriften er tilpasset sektorer med spesialiserte og investeringskrevende markeder, og gir større fleksibilitet enn klassisk sektor. Men fleksibiliteten opphever ikke de grunnleggende kravene til konkurranse, likebehandling og forholdsmessighet.

Et grunnleggende startpunkt er å avklare om anskaffelsen faktisk omfattes av forsyningsforskriften. KOFA 2020/672 (Moss kommune) illustrerer dette tydelig. Anskaffelsen var feil klassifisert, og KOFA la til grunn at regelverket for varekontrakter skulle vært fulgt. Saken viser at feil i klassifisering kan innebære alvorlige regelbrudd og undergrave anskaffelsen. Poenget er enkelt: Feil i startfasen øker risikoen for svikt senere.

Pris versus forsyningssikkerhet og beredskap

Etter forsyningsforskriften § 14-1 kan kontrakten tildeles på grunnlag av beste forhold mellom pris og kvalitet. Dette gir et klart rettslig grunnlag for å vektlegge forhold som leveringspålitelighet, robusthet i leverandørkjeden og beredskapskapasitet. Utfordringen er ikke adgangen til å vekte slike hensyn, men å gjøre det på en måte som faktisk påvirker risiko.

KOFA 2019/742 (Sykehusinnkjøp HF) viser at også avanserte evalueringsmodeller kan være lovlige, forutsatt at de er tydelige og etterprøvbare. I praksis innebærer dette å konkretisere beredskap gjennom dokumenterbare forhold, som leveringstid, lagerkapasitet og alternative leveranseledd.

Det lovlige grepet er ikke å kreve “lokal leverandør”, men å definere reelle behov – som responstid og tilgjengelighet – som er nødvendige for å håndtere risiko i kritisk infrastruktur.

Når behovet er reelt og forholdsmessig, kan det vektlegges. Når det brukes som skjult markedsbeskyttelse, oppstår et regelverksproblem.

Kontraktslengde som risikostyring

I markeder med lange ledetider og høy kapitalbinding er kontraktens varighet et sentralt risikospørsmål.

For rammeavtaler gjelder en hovedregel på åtte år etter forsyningsforskriften. For ordinære kontrakter finnes det ingen fast grense, og varigheten må vurderes konkret opp mot konkurransehensynet og forholdsmessighet.

En for kort kontrakt kan øke risikoen for leveringssvikt og høye kostnader. En for lang kontrakt kan skape uheldig avhengighet. Det avgjørende må være balanse.

Redundans og leverandøravhengighet

Robusthet i leverandørkjeden handler om å håndtere risiko før den materialiserer seg.Redundans kan etableres gjennom flere leverandører, beredskapslager eller alternative løsninger. Samtidig må oppdragsgiver unngå å legge til grunn, uten dokumentasjon, at “bare én leverandør kan levere”.

KOFA 2024/1727 slår fast at eneleverandørsituasjoner må være en faktisk og objektiv realitet i markedet – og ikke et resultat av oppdragsgivers egne valg, for eksempel gjennom standardisering. Unntak kan ikke bygges på interne beslutninger alene. Tilsvarende gjelder etter forsyningsforskriften § 5-2, og prinsippet er det samme. Et sentralt spørsmål er derfor om oppdragsgiver selv har bidratt til avhengigheten gjennom tidligere kontrakter.

En robust tilnærming er todelt:

• dokumentere dagens situasjon
• redusere fremtidig avhengighet gjennom kontraktsutforming

Riktig utformet redundans og konkurranse er ikke motsetninger, men kan gjensidig styrke hverandre.

Er forsyningssektoren rustet for krisen?

Svaret er todelt. Verktøyene finnes. Regelverket gir et betydelig handlingsrom til å håndtere risiko og bygge robusthet. Samtidig utnyttes dette handlingsrommet ikke fullt ut. Anskaffelser gjennomføres fortsatt ofte med hovedvekt på pris, mens risiko og leveringsdyktighet i mindre grad operasjonaliseres.

Skal sektoren være rustet, må anskaffelser i større grad brukes som det de er: et strategisk virkemiddel for risikostyring. Når infrastrukturen svikter, er det for sent å justere kursen. Da er det anskaffelsesvalgene som allerede er gjort, som avgjør hvor robust man faktisk er.